Informe del Consejo de Relaciones Laborales sobre el Proyecto de Decreto por el que se regulan las medidas de conciliación de la vida laboral y familiar

Antecedentes

Con fecha 13 de diciembre de 2006 el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco ha remitido a este Consejo, por conducto de la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico, un proyecto de decreto por el que se regulan las medidas de conciliación de la vida laboral y familiar.

Según se indica en su exposición de motivos, este proyecto de decreto se enmarca en el contexto del II Plan de apoyo a las familias, aprobado por acuerdo de gobierno de fecha 26 de septiembre de 2006.

Dicho plan establece como una de sus líneas estratégicas el desarrollo de una política de conciliación entre la vida laboral y familiar. En este sentido, el actual proyecto de decreto constituye una iniciativa normativa dirigida a implementar tales políticas.

El antecedente inmediato del proyecto de norma que ahora se informa es el Decreto 177/2002, dictado en desarrollo del I Plan de apoyo a las familias, cuyo contenido fue prácticamente trasvasado al capítulo VI del Decreto 329/2003, en el que –en el marco del conjunto de las políticas de empleo de la CAPV que dicho decreto regula de manera unitaria- se fijan actualmente los aspectos relativos a las medidas de conciliación. El presente proyecto de decreto deroga y sustituye a este capítulo VI.

Aspectos generales de la norma

El nuevo proyecto de decreto mantiene en lo sustancial la estructura –que reproduce ahora para cada acción subvencionable- y los contenidos del capítulo VI del Decreto 329/2003, aunque incorpora algunas novedades relevantes.

En efecto, a través de las medidas que ahora se introducen se modifica el ámbito y la intensidad de la cobertura; en algunos casos para mejorarla, como ocurre con la subvención a la contratación de una persona para el cuidado de los hijos menores o con la extensión de las bonificaciones a los trabajadores autónomos; en otros, sin embargo, el decreto introduce ciertas restricciones, aunque la exposición de motivos de la norma no lo diga siempre de forma expresa, limitándose a afirmar que se han detectado “algunos aspectos del diseño que dificultaban la gestión de las ayudas” lo que al parecer constituye la justificación objetiva de tales restricciones. Por último, el nuevo proyecto de decreto incluye también algunas medidas que propiamente no pueden ser calificadas como ampliación o disminución de las preexistentes, -aunque en algunos casos supongan una limitación objetiva de las ayudas-, sino como una modificación de su enfoque para ajustarlas a uno de los objetivos explícitos del conjunto de las políticas de conciliación: la equiparación progresiva de hombres y mujeres en la compatibilización de las responsabilidades familiares y laborales.

En cualquier caso y a efectos sistemáticos intentaremos distinguir entre unas y otras, diferenciando entre estos tres grandes bloques, para realizar después una referencia a los aspectos del nuevo decreto relativos a la ayuda a la contratación de trabajadores sustitutos por parte de los empresarios de las trabajadoras y trabajadores que se acogen a las medidas de conciliación que, aunque aparentemente permanecen sustancialmente inalterados con respecto al anterior, introducen también algunas novedades reseñables.

Análisis de su contenido

A) Nuevas medidas y extensión de las preexistentes que amplían el ámbito de cobertura de la norma.

Entre estas medidas se incluyen:

Ayudas para la contratación de personas para el cuidado de hijos hasta dos años, consistentes en bonificaciones en la cuota empresarial de Seguridad Social

Se trata de medidas que la propia norma declara de carácter provisional. No porque el decreto las establezca para un periodo limitado de tiempo, sino porque se introducen como recurso alternativo ante la insuficiencia de plazas en el sistema educativo público.

Por esta misma razón, las medidas son incompatibles con la escolarización del hijo o hija menor. Son también, como parece lógico, incompatibles con las ayudas directas para los casos de excedencia o reducción de jornada para el cuidado de hijos e hijas menores, o, por decirlo de una forma más exacta, igualmente de carácter alternativo a éstas.

Con estas ayudas se trata de facilitar el acceso al empleo o el mantenimiento de un trabajo retribuido a las personas con hijos e hijas menores no escolarizados. Por tal motivo y como se cuida de advertir la exposición de motivos del proyecto de decreto, una vez que existan recursos educativos públicos suficientes estas medidas habrían de desaparecer.

El importe final de la cantidad subvencionable se establece, con el tope del 100% de la cuota empresarial, mediante una fórmula que parte del nivel de renta acreditado y aplica determinados coeficientes correctores en función de los miembros de la unidad familiar (art. 15.3 b) del proyecto de decreto). Por su parte, el periodo subvencionable abarca desde el cuarto mes de edad del menor, hasta el 31 de agosto –lo que parece abundar en su carácter subsidiario a la escolarización- del año en que éste cumpla dos años.

Ayudas a la contratación por parte de los trabajadores y trabajadoras autónomas

El proyecto de decreto pretende también favorecer la conciliación de la vida familiar y profesional de los autónomos, ampliando así el ámbito subjetivo de aplicación de su antecedente normativo inmediato. Lo hace insertando esta novedad en el contexto de una medida que el capítulo VI del Decreto 329/2003 ya contempla y regula: una subvención para la contratación de otras trabajadoras y trabajadores que sustituyen a quienes suspenden su relación laboral o reducen su jornada para atender al cuidado de sus hijos e hijas.

De esta forma y a partir de ahora, el trabajador o trabajadora autónoma que decida suspender temporalmente su actividad o reducir el tiempo dedicado al trabajo profesional para atender al cuidado de hijos menores de tres años, podrá acceder también una subvención, nuevamente en forma de bonificación en la cuota empresarial a la Seguridad Social, para facilitar la contratación de una persona que le sustituya, total o parcialmente, aunque en este caso, a diferencia de lo que ocurre con los trabajadores por cuenta ajena, la persona que “concilia” y la que contrata sea la misma.

Ahora bien, tal y como está regulada, esta nueva medida no deja de plantear algunos problemas técnicos. Aunque la finalidad de un informe de estas características no sea en sentido estricto valorar los aspectos técnico-jurídicos de las normas, parece oportuno advertir que su engarce con la normativa laboral común en materia de contratación no parece fácil, pues la ley (art. 15 E.T.) no contempla la hipótesis de la “sustitución de un trabajador autónomo” mediante un contrato temporal de interinidad, sin que parezca sencillo imaginar otra fórmula o modalidad legal que ampare jurídicamente la contratación por un tiempo determinado del sustituto o sustituta. Los redactores del proyecto parecen también conscientes de ello en la medida en que para la contratación de quien sustituye al trabajador o trabajadora por cuenta ajena fijan como molde contractual a utilizar en todo caso el contrato de interinidad previsto en el Estatuto de los Trabajadores, mientras que para quien sustituye a un autónomo guardan silencio sobre la fórmula aplicable.

Ampliación del ámbito subjetivo de aplicación de las medidas y ayudas existentes hasta ahora

El proyecto de decreto que se analiza incluye el acogimiento y la tutela como situaciones subvencionables. En estos casos, el periodo de tres años que se establece para la filiación natural o adoptiva se computa desde la resolución judicial o documento análogo por el que se constituyen aquellas situaciones.

B) Medidas que suponen una cierta restricción o limitación de las preexistentes.

Sin perjuicio de la valoración que ello merezca desde un punto de vista de oportunidad o de mejora, en su caso, de la gestión y utilización de los recursos públicos, el proyecto de decreto introduce también algunas limitaciones objetivas o restricciones con respecto a la situación anterior.

- En primer lugar incorpora un requisito inexistente en la norma a la que sustituye: que la excedencia o la reducción de jornada tenga una duración mínima de dos meses continuados

- En segundo lugar de la aplicación del nuevo decreto podría resultar también una limitación, aunque sea de forma indirecta, con respecto al periodo de disfrute de las ayudas para el caso de excedencia.

En la norma vigente, las ayudas se conceden por un periodo máximo de tres años a partir de la finalización de cualesquiera otras ayudas, licencias o permisos de los que el trabajador o trabajadora hubieran disfrutado. Con el nuevo decreto, las ayudas se restringen al cuidado de niños y niñas menores de tres años, constriñéndose de esta forma, si no la duración potencial de las ayudas que en ambos casos podrían abarcar hasta un máximo de tres años, sí al menos el periodo de acceso a las mismas.

C) El nuevo enfoque de ciertas medidas dirigidas a incrementar la participación del colectivo de hombres en las iniciativas de conciliación de la vida profesional y familiar.

Como es sabido, el capítulo VI del Decreto 329/2003 actualmente vigente, fija cuantías diferentes en el caso de quien se acoja a la excedencia o reduzca su jornada para el cuidado de los hijos menores sea un hombre o una mujer. Se trata de una decisión dirigida a incentivar la presencia de los hombres, para quienes la cuantía de la ayuda se incrementa, a partir de la constatación de que en la actualidad es muy escaso el número de ellos que se acogen a las medidas de conciliación.

El nuevo decreto mantiene las ayudas superiores para los hombres que para las mujeres. De hecho, no modifica la cuantía de las ayudas preexistentes (2.400 euros anuales para las mujeres y 3.000 para los hombres; manteniendo también las cuantías en el caso de reducciones de jornada), pero reconoce que dichas medidas se han revelado como insuficientes por si solas para conseguir el propósito que perseguían.

Desde esta perspectiva introduce una serie de novedades que pretenden avanzar en la misma dirección.

Como advertencia previa hay que señalar que en el caso de las familias monoparentales no se han introducido variaciones; con toda seguridad porque en tales supuestos no se plantea el problema del reparto de las tareas domésticas y profesionales entre más de una persona. Ello apunta en la dirección de que las restricciones que se analizarán con respecto a las familias biparentales no responden en sentido estricto a una finalidad economicista o de ahorro, sino de equilibrio en el reparto de las tareas domésticas y laborales entre hombres y mujeres. En cualquier caso y antes de entrar en su análisis más detallado, quizá conviene apuntar también que no es fácil percibir cuál es el fundamento objetivo de que en el caso de una familia monoparental la ayuda siga siendo superior para la mujer (sola) que para el hombre (igualmente solo).

Entrando ya en la nueva regulación para las familias biparentales, las novedades más relevantes son las siguientes:

En primer lugar el proyecto establece una “limitación” total de estas ayudas en el caso de las parejas. Lo hace en una doble dirección: se introduce a) una limitación con respecto a las ayudas referidas al cuidado de cada hijo o hija, que no podrán superar en ningún caso los 24 meses para los supuestos de excedencia y los 48 para los supuestos de reducción de jornada, y b) una limitación para el conjunto de la vida familiar de la pareja: 72 meses acumulados en total para las excedencias y 144 para las reducciones de jornada en el conjunto de la vida familiar. Estas limitaciones se justifican en la exposición de motivos del proyecto afirmando que una excedencia laboral prolongada, no puede ser considerada como medida de conciliación, sino como una opción por la vida familiar en detrimento de la vida laboral .

A partir de esta afirmación que “explica” el establecimiento de límites, se construyen otras reglas adicionales que potencian directamente la participación en las medidas de conciliación de los dos miembros de la unidad biparental. Para ello, la posibilidad de “disfrutar” de aquellos periodos máximos se condiciona también a que las ayudas se soliciten y disfruten, sucesiva o alternativamente –aunque siempre en periodos continuados de dos meses como mínimo- necesariamente por los dos miembros de la pareja. El mecanismo se completa, finalmente, con la estipulación de que en los casos de excedencia ninguno de ellos puede superar los 18 meses (los otros 6 corresponderían en consecuencia siempre al otro miembro de la pareja), y en el de reducción de los 36 meses (los otros 12 serían así igualmente para el otro miembro de la pareja). Se fijan también en el artículo 7 normas similares de distribución de las ayudas entre los dos miembros de la pareja, con periodos máximos de disfrute para uno solo de ellos, en los supuestos de ayudas para el conjunto de la unidad familiar a las que antes se ha hecho referencia.

D) las ayudas para la contratación de trabajadores y trabajadoras sustitutos.

Se trata de ayudas consistentes en una bonificación equivalente al importe de la cuota empresarial de Seguridad Social para la contratación de trabajadoras y trabajadores sustitutos por parte de los empresarios de las personas que se hayan acogido a la excedencia o reducción.

Esta bonificación en ningún caso puede superar por si sola o unida a otras de las que disfrute el mismo empresario, el 100% de la cuota empresarial.

La regulación que ahora se propone, además de incluir como beneficiarios de las ayudas a los autónomos, lo que ya sido objeto de análisis en otro apartado del presente informe, introduce algunas modificaciones que aparentemente no tienen carácter sustancial, ni modifican el enfoque general de estas ayudas, pero que en su aplicación práctica pueden producir alteraciones relevantes con respecto a la situación actual.

En este sentido, el nuevo decreto no sólo delimita negativamente el alcance de las ayudas, excluyendo de ellas la contratación de parientes por consanguinidad, afinidad o adopción hasta el segundo grado, sino que establece requisitos o condiciones en sentido positivo para tener acceso a las mismas: en algunos casos de forma genérica, lo que seguramente dificultará la comprobación efectiva de la concurrencia de este requisito, por la amplitud y en cierto modo falta de concreción de la remisión normativa como ocurre con la alusión al cumplimiento del reglamento de prevención de riesgos laborales, R.D. 39/1997, y en otros de manera más específica como la remisión al cumplimiento, igualmente como requisito de acceso a la ayuda, de lo previsto en el artículo 38 de la Ley de Integración Social de los Minusválidos que se refiere, como es sabido, al cupo de contratación de trabajadores y trabajadoras con discapacidad en empresas de más de 50 trabajadores.

Por último, la nueva regulación incorpora también adaptaciones necesarias por razones de coherencia con otras modificaciones del proyecto de decreto: por ejemplo que los contratos de interinidad subvencionados deben tener ahora una duración mínima de dos meses, lo que es lógico dado el nuevo requisito de que la excedencia o reducción de jornada de la persona sustituida debe mantenerse al menos durante dos meses.

Síntesis de las aportaciones

Con fecha 20 de diciembre se han recibido en el Consejo de Relaciones Laborales las alegaciones y consideraciones particulares de los miembros de la Comisión de Informes sobre el proyecto de decreto acerca del que se informa.

Opinión sindical

Con carácter general, los miembros de la Comisión designados por las organizaciones sindicales coinciden en señalar que la conciliación de las responsabilidades personales/familiares y laborales sólo puede abordarse en el marco de una estrategia integral y efectiva que debería definirse, en todo caso, a través del diálogo social. Desde esta primera perspectiva la insuficiencia de un proyecto de decreto limitado y parcial como el que se está analizando resulta ya manifiesta.

El problema de la enorme desigualdad en el reparto de responsabilidades profesionales y familiares (a este respecto se aportan cifras muy significativas sobre los porcentajes de distribución actual entre hombres y mujeres, en 2003 el 96,38% de las excedencias y el 98,46% de los permisos de maternidad/paternidad fueron para mujeres) o de la organización del tiempo de trabajo y la compatibilización de la vida personal y laboral, no puede resolverse con el establecimiento únicamente de ayudas económicas para el cuidado de los hijos menores como las que contempla este proyecto de decreto, que, en lo sustancial, se limita simplemente a reordenar y reproducir unos instrumentos -los actualmente vigentes- que han demostrado su insuficiencia para conseguir el objetivo que se proponían.

Se afirma también que la propia denominación del proyecto de decreto, incidiendo en la vida familiar frente a la personal, y, por supuesto, su contenido, ponen de manifiesto una idea de la conciliación de corte estrictamente natalista que olvida además, en todo caso, que la familia no está compuesta sólo de padres, madres e hijos, sino de otras personas dependientes cuyo cuidado se asume mayoritariamente por las mujeres, y a las que el proyecto de decreto no hace ninguna referencia.

En el mismo sentido, se señala igualmente que en la raíz de esta desigualdad en el reparto de las responsabilidades familiares y profesionales inciden otros problemas estructurales, como la desigualdad retributiva y en general de condiciones de trabajo entre sexos, que provocan que el acogimiento a las ayudas y la consiguiente renuncia total o parcial a la actividad profesional para la asunción de las tareas de cuidado recaiga mayoritariamente sobre las mujeres como opción menos gravosa para el conjunto de la economía familiar, los que puede producir además un efecto boomerang y contraproducente para las propias mujeres desde el punto de vista del desarrollo de su vida profesional.

En lo que hace referencia a las medidas concretas

Los miembros designados por las organizaciones sindicales coinciden también en advertir que la nueva ayuda a la contratación de personas para el cuidado de hijos o hijas menores de dos años no resuelve en absoluto el verdadero problema, que no es otro que la insuficiencia de plazas en el sistema público educativo. El hecho de que esta medida se contemple como provisional y alternativa a las limitaciones actuales del sistema para atender a todas las demandas de escolarización, no constituye justificación suficiente, pues el decreto ni establece, ni anuncia medidas, ni fija plazos ciertos para solucionar este problema. En este punto se debería apostar, decididamente, por el desarrollo de una red pública de plazas escolares para niños y niñas menores de tres años. Adicionalmente, la medida no servirá tampoco para regularizar situaciones laborales irregulares de las personas que trabajan en el domicilio al cuidado de niños.

En lo que se refiere, por último, a algunos aspectos puntuales del proyecto de decreto, los miembros de la Comisión de Informes designados por las organizaciones sindicales, han realizado también alguna consideración concreta.

En este sentido, el miembro designado por CCOO, sin perjuicio de su rechazo global al proyecto de decreto y en general a la adopción de medidas parciales sin abordar previamente la definición de un modelo integrado de conciliación, manifiesta también su oposición al establecimiento de un periodo mínimo de dos meses para la excedencia o la reducción como requisito de acceso a las ayudas, así como a la limitación del periodo (tres años desde el nacimiento del hijo o hija) en que se puede disfrutar de éstas.

El miembro designado por LAB, igualmente sin perjuicio de las alegaciones y consideraciones que se han recogido en los párrafos anteriores, considera que las medidas que pretenden incentivar la participación de los hombres son positivas pero insuficientes si no se abordan y resuelven los problemas estructurales, aunque advierte que no comparte la diferencia de la asignación económica para un hombre y una mujer en el caso de familias monoparentales, en las que la persona beneficiaria debería tener derecho, con independencia de su sexo, a la cantidad máxima fijada con carácter general para los hombres.

Con respecto a las ayudas para la contratación de personas para el cuidado de hijos e hijas menores de dos años, considera que la referencia para determinar el nivel de ingresos debería ser la base imponible especial del IRPF como módulo mas ajustado para medir la capacidad económica real de los posibles beneficiarios. Igualmente considera totalmente improcedente que no se excluya directamente de las ayudas a quien no se encuentre al corriente de sus obligaciones fiscales y solicita la supresión de los párrafos f) y g) del artículo 15.

Por último, el miembro de la comisión designado por UGT manifiesta igualmente que algunas de las medidas dirigidas a incrementar la participación de los hombres en el reparto de las responsabilidades laborales y familiares son positivas pero insuficientes, advirtiendo también de forma expresa que el nuevo proyecto de decreto mantiene la línea del actual, condicionando la asignación de la ayuda a la existencia de disponibilidades presupuestarias, lo que supone que de él no deriva el reconocimiento de un verdadero derecho subjetivo para la persona que decida renunciar temporalmente a su vida profesional -o reducir su tiempo de trabajo- para conciliarla con sus responsabilidades familiares o personales, sino una simple expectativa de acceso a una subvención, sin que la norma establezca criterios de preferencia entre los posibles beneficiarios en el caso de insuficiencia de recursos económicos.

Opinión empresarial

Los miembros designados por la organización empresarial Confebask ponen de manifiesto que el II Plan de ayudas a las familias, así como el proyecto de decreto que se somete a informe, toman como referente y se sustentan en la evaluación de los resultados del I Plan y de los decretos que se dictaron en su desarrollo (el 177/2002 y el 329/2003), advirtiendo en primer lugar que ni Confebask, ni los diferentes órganos consultivos han tenido conocimiento de la evaluación de aquel primer plan, ni han sido consultados con relación a la elaboración del segundo.

En este sentido, la problemática de la conciliación de la vida familiar y profesional que constituye uno de los retos presentes y futuros de más largo alcance para las empresas se está abordando al margen de los agentes e interlocutores sociales a quienes únicamente se da traslado de unas medida específicas, limitadas y de corto alcance como las que se recogen en el presente proyecto de decreto.

Desde su punto de vista, la problemática de las medidas de conciliación debe analizarse desde una óptica general teniendo en cuenta sus repercusiones e implicaciones en el ámbito de la empresa que es dónde despliegan fundamentalmente sus efectos, para conciliar así los derechos de los trabajadores y trabajadoras con las necesidades de las empresas en un entorno de extrema competitividad.

Evidentemente todas estas consideraciones generales anteceden a la problemática específica de las medidas parciales y concretas como las que se recogen en el presente proyecto de decreto, por lo que la valoración de los agentes sociales debería realizarse en la fase definición del propio plan del que derivan.

Consideraciones finales

La Comisión de Informes del Consejo de Relaciones Laborales se reunió en fecha 28 de diciembre de 2006.

Con carácter previo al análisis y valoración del informe elaborado sobre el proyecto de decreto, los miembros de la Comisión de Informes quieren poner de manifiesto la dificultad que plantea analizar iniciativas concretas que se enmarcan en el contexto de planes de actuación general sobre cuyo contenido o directrices básicas no han tenido, sin embargo, oportunidad de pronunciarse con anterioridad.

La práctica de solicitar una opinión sobre medidas específicas sin haberse posibilitado antes la emisión de un juicio global sobre los principios en que se apoyan estas medidas o sobre el contexto en el que se aprueban, puede provocar también, en no pocas ocasiones, una cierta distorsión de la opinión real del Consejo de Relaciones Laborales sobre determinados temas de alcance general, bien porque sus consideraciones sobre aspectos puntuales corren el riesgo de quedar descontextualizadas, bien porque la decisión, en su caso, de no entrar a valorar determinadas iniciativas concretas desprendidas del contexto en el que se enmarcan, puede ser falsamente interpretada como la inexistencia de una opinión sobre ellas, o, peor aún, como una conformidad con su contenido.

Con independencia de que esta situación afecte en mayor o menor medida a todo el desarrollo de la función consultiva -lo que debería ser objeto de una reflexión más general- sus efectos o consecuencias se aprecian con mayor intensidad en cuestiones como la conciliación de la vida personal y profesional en las que resulta imprescindible una valoración de conjunto, a lo que se añade, además, en este caso concreto la existencia efectiva de directrices generales establecidas de forma expresa en un apartado específico (el 3º) del Plan Interinstitucional de apoyo a las familias aprobado por el Consejo de Gobierno de fecha 26 de septiembre de 2006, del que este Consejo de Relaciones Laborales no ha tenido conocimiento.

En consecuencia, las opiniones expresadas con relaciónal proyecto de decreto que se ha remitido para informe, deben ser entendidas e interpretadas en todo caso en el marco de esta reflexión general.

Una vez hecha esta advertencia previa y analizado el contenido del informe elaborado sobre el texto del decreto, los miembros de la Comisión de Informes designados por las organizaciones sindicales acordaron suscribir como una opinión común y compartida de todos ellos, el conjunto de las consideraciones que se recogen en el apartado denominado “opinión sindical” dentro del epígrafe del informe titulado “síntesis de las aportaciones”.

Bilbao, 28 de diciembre de 2006